¿Existen los recursos extrapresupuestarios en Venezuela?

Desde 2004 se habla en Venezuela de la existencia de un Presupuesto Paralelo (1) del cual dispone el Ejecutivo Nacional para su gestión, que no se refleja en el Presupuesto Nacional aprobado por la Asamblea Nacional cada año.

Los fondos extraordinarios, o lo que comúnmente se conoce como el Presupuesto Paralelo, son los equivalentes a la llamada caja chica del Gobierno y son aquellos recursos disponibles e ingresos extraordinarios que se destinan para el gasto discrecional del Gobierno y que en su mayoría (a excepción de los créditos adicionales) no están incluidos dentro del Presupuesto Nacional aprobado por la Asamblea Nacional. Al no estar incluidos en el Presupuesto Nacional, no se rinde ningún tipo de cuenta sobre la ejecución de los recursos a la Asamblea y su utilización tiene una gran opacidad para todos los venezolanos.

Para tener una idea más práctica de donde se encuentran los fondos para el Presupuesto Paralelo, podemos decir que estos se encuentran en diferentes entidades estatales como Bandes, Banco del Tesoro, Fondo Miranda, Tesorería Nacional, Fondo Chino, Fonden y Pdvsa.

Actualmente, según nuestras estimaciones, estos fondos alcanzan los US$53.100 millones al cierre de diciembre del año pasado. Sin embargo, estos fondos están compuestos por recursos en VEB y recursos en US$ y los primeros contabilizados a 4,3 VEB/US$.

Los fondos que componen el Presupuesto Paralelo provienen de diferentes fuentes:

—Divisas que Pdvsa acumula y no vende al Banco Central;
—Divisas que Pdvsa transfiere al Fonden;
—Las reservas internacionales consideradas como “excedentarias”;
—El Fondo Miranda se nutre de los fondos que no son utilizados y que corresponden al Presupuesto Nacional;
—Utilidades cambiarias y
—Fondos varios por contratos con otros países (China, por ejemplo).



El origen principal de estos recursos está en la subestimación del precio promedio del barril de petróleo a la hora de elaborar la Ley de Presupuesto Nacional. Esta subestimación consciente se realiza para poder tener mayor discrecionalidad a la hora de realizar gasto público, a través de los créditos adicionales, que vendrían siendo lo que se conoce como gasto extrapresupuestario.

Este gasto extrapresupuestario termina reflejándose en el gasto a final de año del GC y está compuesto únicamente por los créditos adicionales aprobados por la Asamblea Nacional. Sin embargo, a pesar de que representan en gran parte la discrecionalidad que tiene el Ejecutivo a la hora de ejecutar el gasto, es sólo una porción de los recursos a la que nos referimos cuando hablamos de Presupuesto Paralelo.

Además de los créditos adicionales, el gasto del Presupuesto Paralelo está compuesto por dos elementos importantes que lo diferencian del gasto presupuestario. El primer elemento es que el gasto paralelo sería todo el gasto que se encuentra fuera del ámbito del Presupuesto Nacional, lo que se traduce en todo gasto que se realice a través de las instituciones del SPR diferentes al GC, quién, en teoría, es el único sujeto del Presupuesto; y el segundo elemento es el gasto realizado por las empresas y entes pertenecientes al SPF.

A pesar de que el Presupuesto Paralelo representa un monto bastante importante disponible para el gasto del Ejecutivo, en diciembre 2008 los recursos extraordinarios sumaban US$52.800 millones,  una cifra similar a la del cierre del año pasado. Pero existe un cambio relevante: hace tres años, los recursos en bolívares representaban 53,0% del total y, por ende, el 47,0% restante estaba en dólares; ahora estas proporciones variaron a 65,5% en bolívares y 34,5% en dólares. Si tomamos en cuenta la devaluación del tipo de cambio oficial en el período, la caída de capacidad de gasto es mucho mayor de lo que se puede pensar inicialmente.

La recuperación de los precios del petróleo ha permitido al Gobierno subir de nuevo el nivel de la cuenta del Presupuesto Paralelo que había llegado a su nivel más bajo en enero de 2010, cuando alcanzó los US$38,2 millones, debido principalmente a la devaluación del tipo de cambio, registrando la mayor caída en la proporción en bolívares. La recuperación se da con los sucesivos traspasos de reservas excedentarias al Fonden, además de los acuerdos firmados con China por un monto que supera los US$ 30.000 millones.

Existen varias justificaciones para la existencia del Presupuesto Paralelo. Tiene varias raíces que derivan de una misma semilla: el proyecto socialista del presidente Chávez.

La primera razón obedece a la capacidad que tendría el Gobierno de gastar, sin necesidad de consultar a la Asamblea Nacional. Esta discrecionalidad le permite al presidente Chávez financiar campañas, proyectos y misiones y tomar decisiones que tienen principalmente carácter político, que pudiesen causar más ruido en algunos casos o que no son tan populares políticamente. Sin embargo, como el uso de estos recursos es poco transparente, las consecuencias de las decisiones tomadas no derivan en situaciones que representen un costo político real. Este año electoral contar con un presupuesto de este tipo es un arma muy poderosa para el presidente Chávez garantizarse su reelección.

Como segunda razón está el hecho de que el Gobierno, y en específico el presidente Chávez, no quiere, bajo ninguna circunstancia, volver a sentirse vulnerable en situaciones como la del paro petrolero. Con esta cantidad de recursos disponibles en el Presupuesto Paralelo el Presidente tendría una mayor capacidad de maniobra a la hora de enfrentar una situación de tensión, como la que ocurrió en aquel momento y como la que él cree podría ocurrir en el futuro.

La tercera razón es que le permite al Ejecutivo limitar la capacidad de maniobra de los gobiernos regionales y locales, pues la acumulación de estos recursos se hace en detrimento de recursos que le corresponderían a estos niveles de gobierno.

Una última justificación es que con estos recursos el Gobierno puede realizar expropiaciones, especialmente de empresas extranjeras, sin necesidad de tener que solicitar la aprobación de los recursos por parte de la Asamblea Nacional.

Este análisis permite ilustrar la capacidad que tiene el Gobierno para seguir adelante con el proyecto socialista, más alla de que muchos analistas se inclinen a pensar que el Ejecutivo se encuentra sin recursos para ello. El problema que debe analizarse no es si el Gobierno tiene recursos o no, porque el Presupuesto Paralelo demuestra que están ahí; el detalle es a dónde se destinarán esos recursos y eso dependerá de las prioridades que se establezcan para el proyecto revolucionario.

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(1) Para hablar de Presupuesto Paralelo, es pertinente definir lo que es la estructura fiscal venezolana en la actualidad, compuesta por el Sector Público Restringido (SPR) y por el Sector Público Financiero (SPF). El SPR incluye Gobierno Central (GC), Sector Público No Financiero (Pdvsa, CVG, etc…), IVSS y Fonden. Esta agrupación no incluye las empresas financieras que pertenecen al Estado como puede ser el Banco Central de Venezuela (BCV), Fogade, Bandes, Banco Bicentenario, Banco de Venezuela o Banco Industrial. Estas instituciones estarían agrupadas en el SPF.